Analize10 Jun 2016

Ligji i ri buxhetit, jo më koncesione, rritje të borxhit publik apo “asfalt elektoral”

Fondi Monetar Ndërkombëtar kërkoi dhe mori disa ndryshime të rëndësishme në ligjin “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor”, ligji bazë mbi të cilin përgatiten ligjet vjetore. Ndryshimet e reja janë të stërholluara dhe synojnë të shmangin telashet e hasura nga zbatimi i konceptit të tavanit të borxhit gjatë viteve të fundit, duke imponuar kritere shumë më të detajuara për deficitin buxhetor, koncesionet apo shpenzimet e fryra paraelektorale. Por se sa do të funksionojnë, kjo mbetet për t’u parë.

Autor: Gjergj Erebara BIRN Tiranë
Printo

Kryeministri Edi Rama duke folur gjatë një seance në parlament | Foto nga : LSA

Kryeministri Edi Rama duke folur gjatë një seance në parlament | Foto nga : LSA

Një paketë ndryshimesh ligjore të miratuara nga Kuvendi i Shqipërisë me kërkesë të Fondit Monetar Ndërkombëtar në seancën e 2 qershorit 2016, imponon një set të ri dhe të detajuar rregullash, të cilat synojnë të detyrojnë qeverinë të mbajë disiplinë buxhetore të tillë që të sjellë reduktim të borxhit publik si përqindje e PBB-së si dhe të përmbajë veten nga krijimi i llojeve të tjera të borxhit publik, të tilla si kontratat koncesionare me kosto buxhetore si ato që janë përdorur nga qeveria aktuale.

Ndryshimet në ligjin 9936, ku imponohet një set mekanizmash të quajtura “rregulla fiskale” si dhe koncepti “veprimtari thuajse fiskale” synojnë që Shqipëria të arrijë të reduktojë borxhin publik formal si dhe disa shpenzime të cilat janë në thelb, borxh publik por jo të klasifikuara si të tilla, me qëllimin që brenda disa viteve, borxhi publik si përqindje e Prodhimit të Brendshëm Bruto të reduktohet nga niveli aktual prej 73 për qind e PBB-së në nivelin prej më pak se 45 për qind e PBB-së. Rregulla të tjera synojnë të shmangin fenomenin e zakonshëm të abuzimit me buxhetin e shtetit në vitet me zgjedhje përmes fryrjes së investimeve publike para datës së zgjedhjeve.

Këto ndryshime vijnë si pasojë e dështimit të konceptit të imponuar po nga FMN në vitin 2008 i njohur si “tavani i borxhit”, ndërkohë që për të shmangur lojën e fjalëve me borxhin publik, ligji i ri parashikon në detaje mënyrën se si llogaritet borxhi publik dhe imponon përdorimin e statistikave të Fondit Monetar Ndërkombëtar si njësi matëse e pavarur nga qeveria e Prodhimit të Brendshëm Bruto.

Ligji i vitit 2008 për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor kishte kritere të ngjashme por shumë më pak të detajuara për moslejimin e qeverisë që të rrisë borxhin publik për qëllime elektorale por zbatimi i këtij ligji duket se dështoi për shkak të mungesës së mekanizmave të zbatimit.

Teorikisht qeveria nuk lejohej të rriste borxhin publik në mbi 60 për qind të PBB-së por praktikisht, kjo u bë fillimisht me manipulime në parashikim apo në llogaritje aritmetike dhe më pas, përmes shfuqizimit të këtij neni. Ligji i ri për menaxhimin e buxhetit të shtetit rrezikon të ketë të njëjtin fat.

Dështimi i “Tavanit të Borxhit” dhe Rregullat Fiskale

Në vitin 2008, po me këshillën e FMN-së, Shqipëria miratoi një ligj, ku për herë të parë, vendoste një limit ligjor për nivelin e borxhit publik si përqindje e Prodhimit të Brendshëm Bruto. Ligji 9936 sanksiononte në nenin 58 se qeveria nuk ka të drejtë ta rrisë borxhin publik përtej nivelit 60 për qind të Prodhimit të Brendshëm Bruto. Në kohën kur u miratua ky ligj, borxhi publik kishte rënë në nivelin 55 për qind të PBB-së, por që nga viti 2009, niveli i borxhit u rrit me shpejtësi duke e testuar në mënyrë të vazhdueshme limitin ligjor prej 60 për qind. Ky limit u njoh gjerësisht si “tavani i borxhit”. Gjatë viteve 2010 dhe 2011, një fenomen i ri u shfaq. Qeveria në buxhetet e atyre viteve, argumentonte se sipas llogarive të saj, borxhi publik qe pak më poshtë se sa kufiri ligjor prej 60 për qind. Pastaj, kur kjo nuk qe e mundur, qeveria filloi të fryjë përtej të logjikshmes parashikimin për rritje ekonomike të vendit, në mënyrë që parashikimi i saj i huamarrjes të qe gjithashtu i lartë. Problemi qe që parashikimi për rritjen ekonomike, si atëherë, edhe sot, kryhej nga Ministria e Financave, pra kishte një konflikt interesi mes dëshirës së qeverisë për të rritur huamarrjen dhe shpenzimet e veta dhe ligjit për menaxhimin e sistemit buxhetor, i cili sanksiononte një limit mbi borxhin.

Në vitin 2012, qeveria propozoi në parlament shfuqizimin e limitit të borxhit publik pasi manovrat e tjera të parashikimit tepër optimist të rritjes ekonomike apo të llogaritjes jokorrekte të borxhit publik si përqindje e PBB-së, nuk mjaftuan më për ta mbuluar realitetin, pra faktin që borxhi publik po rritej me shpejtësi ndërkohë që Prodhimi i Brendshëm Bruto nuk u rrit po aq shpejt.

Në total, kriteri i kufizimit të borxhit publik me ligj në Shqipëri mbijetoi vetëm katër vjet.

Mekanizmi i ri

Fondi Monetar Ndërkombëtar detyroi qeverinë së fundmi që të kryejë ndryshime të tjera në këtë drejtim, duke imponuar konceptin e rregullave fiskale. Rregullat fiskale janë një kriter i ngjashëm me tavanin e borxhit, por ndryshe nga tavani, parashikojnë që borxhi publik të ulet gradualisht si përqindje e PBB-së përgjatë dekadave të ardhëshme. Rregulli fiskal thotë që, në thelb, deficiti buxhetor i një viti të parashikohet në nivel më të ulët se sa parashikimi për rritje ekonomike dhe për të shmangur hilenë e qeverisë paraardhëse me parashikime të fryra të rritjes ekonomike, ligji i ri sanksionon që parashikimet që do të përdoren tani e tutje, nuk do të jenë më ato të qeverisë shqiptare, por parashikimet e Fondit Monetar Ndërkombëtar.

“Në çdo ligj vjetor fillestar të buxhetit, si dhe në planifikimet e buxhetit afatmesëm, kur rritja reale e Produktit të Brendshëm Bruto, e parashikuar në raportin respektiv “Perspektiva ekonomike botërore”, të FMN-së, është, të paktën 5 për qind, atëherë deficiti i përgjithshëmnuk mund të jetë më i lartë se 2 për qind e Produktit të Brendshëm Bruto, përveç rasteve tërrethanave të jashtëzakonshme,” thuhet në këtë ligj.

Perspektiva ekonomike botërore është një vlerësim që FMN bën dy herë në vit bazuar mbi modelet e saj statistikore për rritjen ekonomike të pritshme të të gjitha vendeve anëtare. Deri tani, parashikimet buxhetore bëheshin në bazë të parashikimeve të kryera nga vetë Ministria e Financave.

Ndryshimi tjetër i rëndësishëm i ligjit është imponimi i detyrimit për të lënë mënjanë nga buxheti i shtetit një shumë prej deri 0.7 për qind të shpenzimeve totale të buxhetit, (rreth 3 miliardë lekë apo 22 milionë euro sipas nivelit aktual të shpenzimeve buxhetore,) si fond rezervë për mosrritjen e borxhit publik.

“Në çdo vit buxhetor të planifikuar duhet të përfshihet një kontingjencë e veçantë, prej jomë pak se 0,7 për qind e shpenzimeve totale të buxhetit, për të kompensuar rreziqe potencialenga luhatjet në kurset e këmbimit ose normat e interesit, me ndikim në nivelin e borxhit,” thuhet në ligjin e ri.

Jo më koncesione pa limit

Fondi Monetar Ndërkombëtar fitoi mekanizma presioni ndaj qeverisë shqiptare në fund të vitit 2013, kur Shqipëria kërkoi ndihmë për dalje nga kriza dhe Fondi përdori mekanizmin e vet të zakonshëm të kredive me interesa të buta në shkëmbim të reformave disiplinuese buxhetore, fiskale apo administrative. Kjo marrëdhënie detyroi qeverinë që të mos kryejë shpenzime publike siç mund të dëshironte të bënte, për shkak të kushteve të rrepta për mosrritjen e borxhit publik. Por qeveria duket se gjeti një hile për të shmangur këto kufizime duke krijuar shpenzime përmes të ashtuquajturave “partneritet publik privat” për punë apo shërbime publike. Borxhi publik që llogaritet si i tillë nuk përbëhet nga të gjitha detyrimet që shteti mund të ketë apo mund t’i lindin në marrëdhënie me qytetarët e vet. Borxhi publik përbëhet vetëm nga paratë e marra hua nën ligjin për borxhin publik. Por ka gjithashtu një dallim të madh mes borxhit publik dhe detyrimeve të pashlyera, pasi, në rast se qeveria dështon të respektojë një kontratë çfarëdo me qytetarët e vet, ajo nuk konsiderohet e falimentuar ndërsa në rast se dështon të shlyejë interesat e principalin e borxhit publik, ajo konsiderohet e falimentuar.

Qeveria aktuale ka dhënë dhe dëshiron të vijojë të japë kontrata të tilla të majme të njohura si ‘koncesione’, për afate të gjata dhe me kosto në buxhetin e shtetit. Të tilla janë koncesioni i CheckUp, i Dializës apo i Sterilizimit, apo koncesione si ato që janë në procedurë, si ai i ndriçimit dhe Rruga e Kombit.

Për të shmangur akrobacinë e re juridike të qeverisë, e cila efektivisht e rrit borxhin publik si detyrim kontraktual dhe jo si borxh publik, Fondi Monetar Ndërkombëtar imponoi koncepte të reja si “veprimtari thuajse fiskale” apo “veprime ekstrabuxhetore”, me synimin për të kufizuar koncesionet.

“Shuma e përgjithshme e pagesave vjetore neto, që kryhen nga njësitë e qeverisjes sëpërgjithshme, të cilat rezultojnë nga kontrata koncesionare apo partneriteti publik privat(PPP), si rregull, nuk duhet të tejkalojnë kufirin prej 5 për qind të të ardhurave tatimorefaktike të vitit paraardhës buxhetor,” thuhet në ligjin e ri. Mbetet për t’u parë nëse shuma e detyrimeve të koncesioneve aktuale është më e ulët apo më e lartë se sa të ardhurat tatimore praktike për shkak se transparenca mbi kostot e këtyre koncesioneve për buxhetin e shtetit është aktualisht zero. Të ardhurat e buxhetit të shtetit vitin e kaluar qenë 379 miliardë lekë dhe 5 për qind e kësaj shume është afro 19 miliardë lekë (136 milionë euro). Ministrisë së Financave i duhet aktualisht të llogarisë se sa janë detyrimet e përgjithshme të buxhetit të shtetit të krijuara nga koncesionet si dhe të analizojë të gjitha koncesionet e reja për të parë se sa kosto do të kenë këto koncesione dhe nëse kjo kosto tejkalon kriterin e përcaktuar. Një kriter tjetër i imponuar në ligj është që Kuvendi i Shqipërisë do të duhet të miratojë shpenzimet për koncesionet ekzistuese të këtij lloji si dhe “koncesionet e reja për vitin pasardhës”, gjë që sugjeron se qeveria nuk do të mund të japë më koncesione të tilla pa marrë miratimin për shpenzimin e këtyre parave nga Kuvendi. Ky është një dallim i madh në krahasim me kontratat koncesionare të qeverisë aktuale, të cilat nuk i janë nënshtruar procedurave të transparencës të cilave u nënshtrohet ligji për buxhetin e shtetit kur miratohet në Kuvend.

Jo më asfalt elektoral

Kriteri tjetër i imponuar nga FMN synon të disiplinojë shpenzimet buxhetore në vitet elektorale. Përgjatë pesëmbëdhjetë viteve të fundit, zgjedhjet në Shqipëri janë bërë zakonisht në verë dhe buxheti i shtetit ka shënuar nivele të larta deficiti në muajt para zgjedhjeve, pasi qeveritë janë përpjekur të fitojnë vota përmes rritjes së shpenzimeve publike apo përmes akordimit të sa më shumë tenderëve për krijim klientele politike. Shqiptarët kanë krijuar termin “asfalt elektoral” për të përshkruar këto lloj shpenzimesh të kryera me nxitim para zgjedhjeve dhe që kanë krijuar shpesh punë me cilësi të dobët apo rrugë që e kanë pasur jetën e shkurtër.

Sipas ligjit të ri, në nenin me titull “Kontrolli i ekzekutimit të buxhetit në vitet elektorale”, kërkohet që deficiti buxhetor i një viti elektoral të mos shpenzohet në më shumë se 30 për qind të totalit të deficitit të planifikuar në tremujorin e parë dhe jo më shumë se 55 për qind në gjashëmujorin e parë të vitit me zgjedhje. Në këtë mënyrë, qeveria nuk do të ketë të drejtë ligjore të përqendrojë shpenzimet në muajt para zgjedhjeve.

Shkelja e këtyre rregullave lejohet vetëm në kushtet e emergjencës kombëtare apo të vështirësive të mëdha ekonomike, ku me vështirësi ekonomike, sipas përkufizimit të ligjit, nënkuptohet “rritje ekonomike më pak se 1 për qind në vit”